Syndicat des Journalistes de la Presse Périodique

La Loi de 1928 et le débat parlementaire

Nous avions reçu en octobre un texte important et très documenté écrit par notre ami Georges Robert. Il faisait partie de notre Syndicat depuis 1965 et écrivait très régulièrement dans le Bulletin des articles pour la rubrique "Nos droits" dont nous avons tous apprécié la rigueur et la précision. Nous publions ici l'intégralité de cette étude dont la première partie a été publiée dans le Bulletin 52 de décembre 2015.

Le désir d’assurer aux individus des secours en cas de maladie semble très ancien et certains citent les constructeurs du Temple de Jérusalem comme ayant été les premiers à pratiquer maître des Comptes et philanthrope qui préconisait d’appliquer la technique de l’assurance pour garantir des secours aux malades cotisants. cette forme d’aide ; des textes de l’empereur romain Marc Aurèle sont également connus, qui avaient pour objet de réglementer l’activité de sociétés de secours mutuel existant en son temps ; plus tard, les Corporations jouaient souvent un rôle semblable en faveur de leurs membres. Dans les temps modernes, la monarchie française accordait une certaine aide à ses serviteurs : militaires, marine  et employés civils, tout en confiant les pauvres aux œuvres charitables des paroisses.

C’est en 1754 que parut dans l’Année littéraire un « Mémoire sur l’établissement de Compagnies qui assureront en maladie les secours » , présenté par Monsieur de Chamousset, maître des Comptes et philanthrope, qui préconisait d’appliquer la technique de l’assurance pour grantir es secours aux malades cotisants.
Au XIXe siècle, les créateurs des Mutuelles s’inspirèrent de principes semblables pour fonder leurs sociétés et les développer progressivement.
Les premières mesures législatives, en France, avaient pour objet les accidents du travail (1898) et les retraites ouvrières et paysannes (1910) ; elles visaient également les fonctionnaires (1853), les mineurs (1894), les cheminots (1909).

C’est après la Première Guerre mondiale que l’intention de créer une protection institutionnelle plus large prit corps et dès 1920 des travaux commencèrent dans ce sens. L’exemple des pays étrangers encouragea les promoteurs de cette institution, plus particulièrement ceux de Grande-Bretagne (1911) et d’Allemagne, qui avait déjà un Code des Assurances sociales (1911). L’entrée des départements d’Alsace-Lorraine dans le cadre français alors qu’ils bénéficiaient des Assurances sociales allemandes rendit plus urgente la réalisation d’une protection sociale en France afin de ne pas créer un dénivellement trop grand entre Français.
La discussion en première lecture d’un projet de loi sur les Assurances sociales, - déposé le 22 mars 1921 par Monsieur Daniel Vincent -, eut lieu à la Chambre des députés le 10 juillet 1923, le rapporteur étant le docteur Édouard Grinda. Sa première intervention permet de mieux connaître les soucis des auteurs de ce projet, qui était soutenu par le gouvernement de Raymond Poincaré.
Il annonçait « un programme à longue portée » pour associer le pays à la lutte contre les grandes maladies et l’insuffisance de la natalité, un « plan d’organisation » de toutes les interventions  en faveur de « la santé publique et de la paix sociale » pour résoudre le grave problème que posent « les risques de la vie ».
Il déplorait le taux de mortalité élevée en France et l’insuffisance de son organisation sanitaire, alors que dans les pays dotés de lois d’assurances sociales la mortalité avait décru grâce à la prévention des maladies, comme en Alsace-Lorraine après quarante ans d’existence des institutions de protection. Le rapporteur remarquait, par ailleurs, que les lois sociales en vigueur dans tous les pays avaient vu s’étendre leur champ d’action, s’élargir leur conception d’origine, qu’elles n’avaient jamais été abandonnées et il prévoyait la mise en place "d’une formidable organisation qui pénétrera jusqu’aux coins les plus reculés de France", "la construction d’un édifice magnifique dont le plan harmonieux permettra dans l’avenir toutes les additions". 

La discussion se poursuivit les 7 et 8 avril 1924, le projet bénéficiant toujours de l’appui du gouvernement de Raymond Poincaré, avec le même rapporteur qu’en 1923.
Le porte-parole du groupe communiste Georges Lévy exposa la conception de ses amis en matière d’assurances. Il regrettait que le projet ne couvre pas les risques chômage et décès et exclue les familles de fait qui ont des enfants naturels, souhaitant, de plus, que les femmes enceintes bénéficient d’un congé plus long que les douze semaines accordées. Il énonçait le principe du salaire minimum vital de base comme constituant un élément à garantir.
En matière d’organisation médicale, il se prononçait pour une formule collective permettant de traiter un malade de façon scientifique avec le concours des spécialistes, ce qui ne peut se faire qu’à l’hôpital et qu’il faut développer pour les besoins militaires en temps de guerre.
Il se déclarait défavorable à l’aspect par trop mutualiste des structures proposées, craignant qu’elles ne détournent les ouvriers du syndicalisme. Néanmoins, il annonçait que son groupe ne voterait pas contre le projet en discussion mais s’abstiendrait.

De son côté, au nom du groupe socialiste, Monsieur Lebas avait confirmé l’accord de ses collègues pour le vote du texte et plus particulièrement pour l’assortir de l’obligation d’assurance. Il dénonçait les multiples prises de position patronales évoquant les risques que feraient peser  les charges sociales sur l’industrie, alors qu’elle étaient supportées par les industriels allemands depuis quarante ans et que cette période avait vu se développer l’économie allemande dans des proportions considérables.

Au cours de la discussion, Monsieur Ambroise Rendu, rapporteur de la Commission de l’Agriculture, rappela le rôle d’Albert de Mun , animateur des cercles catholiques ouvriers, comme promoteur des assurances sociales avant la Grande Guerre, alors que Monsieur Henry Le Mire citait les patrons qui en minorité avaient déjà pris l’initiative de créer des institutions sociales et d’en accepter les charges.

L’examen du texte, article par article, amena également de nombreuses interventions. En matière d’âge de la retraite, Monsieur François de Ramel obtint de la Chambre la prise en considération définitive de son amendement en faveur des "professions  insalubres et particulièrement pénibles", permettant, grâce à des tables de mortalité spéciales, de prévoir des retraites à cinquante-cinq ans, voire cinquante ans pour les ouvriers des forges et fonderies, les métallurgistes, chimiste, verriers, allumettiers, égoutiers (article 57).
Les représentants des partis modérés et les radicaux se déclarèrent en faveur du projet qui fut adopté  le 8 avril 1924, à l’unanimité des cinq cent cinquante votants.
La loi qui compte 74 articles ne devait être définitivement votée que le 5 avril 1928 , après de nouvelles élections législatives et les procédures parlementaires classiques avec examen par le Sénat. Elle instaurait un régime unique pour toutes les catégories sociales et professionnelles, une médecine de caisse et le tiers payant au bénéfice  des assurés.
Elle se heurta à des oppositions diverses mais convergentes et, devant les difficultés rencontrées pour son application, un nouveau texte fut voté le 30 avril 1930. Il accordait des concessions, en maintenant les régimes spéciaux, en créant un régime particulier pour l’agriculture, en abandonnant la médecine de caisse et le tiers payant ainsi qu’en laissant un rôle plus important aux anciennes mutuelles.

L’importance de la Loi de 1928 et du débat en première lecture, premier débat parlementaire sur une conception d’ensemble des assurances sociales, apparaît dans certaines déclarations et certaines dispositions.
Les promoteurs du projet ont clairement conscience de son influence sur la politique future en matière de Santé publique, de sa pénétration en profondeur dans le pays, de son élargissement à d’autres domaines et de l’impossible retour en arrière pour l’avenir.
Des questions souvent discutées actuellement comme le régime unique et le tiers payant étaient déjà abordées en 1928, et il est certain qu’à défaut d’une médecine de caisse, une médecine sociale a commencé à se mettre en place qui correspond au souci d’équipement sanitaire évoqué par le rapporteur. La lutte contre les maladies citées lors du  débat : tuberculose, syphilis, alcoolisme, a, depuis, porté ses fruits et abouti à des résultats concrets.
Un autre aspect doit retenir l’attention, c’est le vote unanime des députés composant une Chambre où la diversité des tendances allait des sympathisants monarchistes aux communistes, vote qui atteste combien tous étaient conscients de construire un édifice correspondant à l’intérêt général sans distinction d’opinion, de fonder une institution où chacun aurait sa place et pourrait trouver les moyens de se garantir contre les risques de la vie.
Une vue rétrospective permet de discerner, dès 1924, les germes qui se développeront pour aboutir à la création de la Sécurité sociale, en 1946, et de comprendre certains aspects de son évolution jusqu’à nos jours ; elle permet également d’y distinguer une filiation incontestable.

Georges Robert